우리나라 청소년복지 정책에서 나타난 제도적 접근의 실태와 향후 과제

1. 청소년복지에서 공공성과 권리보장을 위한 국가 개입의 필요성

 청소년기는 신체적, 정서적, 사회적 측면에서 급격한 변화가 일어나는 발달단계로서, 이 시기의 개인은 다양한 환경적 요인의 영향을 받아 긍정적인 성장의 가능성과 함께 복합적인 위험에 노출될 가능성도 높다. 청소년이 건강하게 성장하고 사회의 일원으로 자립하기 위해서는 가정, 학교, 지역사회 등 다양한 사회적 환경이 통합적으로 작용해야 하며, 이 중에서도 공공의 개입과 책임에 기반한 제도적 지원은 필수적인 요소로 간주된다. 특히 오늘날과 같이 청소년의 복지욕구가 다변화되고, 가족 해체, 학교 부적응, 정신건강 문제 등 구조적 요인에 의해 청소년의 삶이 위협받는 현실에서는, 복지를 개인의 책임이나 선택의 문제로 접근하는 방식에는 한계가 존재한다. 이러한 배경 속에서 청소년복지의 제도적 접근(Institutional Approach) 은 청소년 복지를 단순한 민간 차원의 보호가 아닌, 국가의 법적·행정적 책임을 전제로 한 사회적 권리(Social Rights) 로 규정한다. 제도적 접근은 모든 청소년이 인간다운 삶을 누릴 수 있도록 국가와 지방자치단체가 제도적 기반과 재정적 뒷받침을 마련하고, 이를 통해 보편적이고 지속 가능한 복지서비스를 제공해야 한다는 관점을 중심에 둔다. 이 접근은 단지 위기 상황에 처한 청소년을 보호하는 수준을 넘어, 청소년의 예방적 지원, 사회적 참여, 전인적 성장, 자립 역량 강화 등을 포괄하는 적극적인 복지 전략을 지향한다. 우리나라 청소년복지 정책은 이러한 제도적 접근의 이념을 바탕으로 발전해 왔으며, 다양한 법률과 정책, 서비스 체계를 통해 청소년의 삶의 질 향상을 도모하고 있다. 특히 청소년기본법과 청소년복지지원법 등 법제도의 정비, 국가청소년정책기본계획의 수립, 청소년상담복지센터 및 청소년통합지원체계(CYS-Net) 등의 운영은 국가 주도의 복지 개입을 제도적으로 가능하게 한 대표적 사례들이다. 이러한 정책들은 청소년의 권리를 보호하고, 사회통합을 도모하는 데 있어 핵심적인 역할을 수행하고 있으며, 이는 곧 제도적 접근의 실제적 적용이라 할 수 있다. 그러나 동시에 이러한 제도적 체계가 모든 청소년에게 실질적인 도움을 제공하고 있는지에 대한 물음도 여전히 존재한다. 지역 간 자원 격차, 전문 인력 부족, 정책의 일관성 문제 등은 제도적 접근의 실효성을 제한하는 주요 요인으로 지적되고 있다. 이에 따라 본문에서는 청소년복지의 제도적 접근에 대한 이론적 개념을 바탕으로, 우리나라 청소년복지 정책에 제도적 접근이 어떻게 반영되어 있으며, 어떠한 성과와 한계를 지니고 있는지를 구체적으로 고찰하고자 한다. 이는 청소년복지의 현주소를 점검하고, 향후 정책적 개선 방향을 모색하는 데 있어 중요한 이론적·실천적 기반을 제공할 수 있을 것이다.

 

2. 청소년복지의 제도적 접근: 공공책임과 보편적 권리 실현을 위한 구조적 관점

 청소년복지의 3대 관점 중 제도적 접근(Institutional Approach) 은 청소년의 복지를 단순한 시혜나 자선의 문제가 아닌, 국가와 사회가 청소년의 삶의 질을 보장해야 하는 제도적·구조적 책임으로 간주하는 시각이다. 이 접근은 특히 청소년의 복지욕구가 개인의 노력이나 가족의 책임만으로는 충족될 수 없으며, 국가가 정책, 법률, 재정 등 공공 자원을 통해 적극적으로 개입하고 지원해야 한다는 전제에서 출발한다.

 

• 청소년 복지에 대한 권리적 인식
   제도적 접근에서는 청소년복지를 기본적 권리(Basic Rights) 로 본다. 이는 국제사회에서 아동과 청소년의 권리를 천명한 유엔아동권리협약(UN Convention on the Rights of the Child) 과도 일치하는 관점이다. 청소년은 단지 보호의 대상이 아니라, 교육, 건강, 문화, 참여 등의 영역에서 적극적으로 권리를 보장받아야 할 주체이며, 이러한 권리를 실현하는 것은 국가의 법적 의무이다. 즉, 청소년복지는 개인의 사정이나 가족의 경제력에 따라 달라지는 선택적 복지가 아니라, 모든 청소년에게 보편적으로 보장되어야 할 사회권(Social Rights) 이다. 따라서 제도적 접근은 복지의 선별성(Selectivity)을 지양하고 보편성(Universality) 을 중심 원리로 설정한다.
• 국가의 책임과 공공복지체계 구축
   이 관점에서는 청소년 문제가 단지 개인적 일탈이나 가족 해체의 결과로 발생한다고 보지 않는다. 오히려 사회구조적 요인, 예를 들면 빈곤(Poverty), 실업(Unemployment), 교육 불평등(Educational Inequality), 주거 문제(Housing Instability) 등이 청소년의 삶에 직접적인 영향을 미친다고 본다. 따라서 이를 해결하기 위해서는 국가가 책임을 지고 제도화된 공공복지 체계(Public Welfare System) 를 설계하고 운영해야 한다. 여기에는 다음과 같은 다양한 공공 자원이 포함된다.
  • 법제도: 청소년복지지원법, 아동복지법, 학교폭력예방 및 대책에 관한 법률 등
  • 재정: 중앙정부 및 지방정부의 예산을 통한 청소년복지사업 지원
  • 조직: 청소년상담복지센터, 청소년쉼터, 학교사회복지 등 지역 중심의 공공서비스 제공 체계
  • 이처럼 제도적 접근은 청소년의 복지욕구를 충족시키기 위해 법적·행정적 기반 위에 작동하는 공공 시스템을 핵심 요소로 설정한다.
• 예방 중심의 서비스 구조
   제도적 접근은 복지서비스가 단지 문제 발생 후에 대응하는 것이 아니라, 문제가 발생하기 전에 위험요인을 사전에 차단하는 예방적(Preventive) 접근을 강조한다. 이는 청소년이 위험에 처하기 전 단계에서부터 개입하여 건강한 발달을 촉진하고 사회적 위험을 감소시키는 데 목적이 있다. 이러한 예방 중심의 개입에는 다음과 같은 활동이 포함된다.
  • 정기적인 정신건강 검진 및 상담 서비스
  • 학교와 지역사회 연계의 진로교육, 자존감 향상 프로그램
  • 가정폭력, 학교폭력 등의 조기 발견 및 개입 체계 구축
  • 청소년의 사회참여 기회 확대와 건강한 여가 활동 지원
  • 이러한 서비스는 청소년의 전인적 발달을 지원함으로써 사회 전체의 문제 발생률을 감소시키고, 장기적으로 복지 예산의 효율성을 제고하는 효과가 있다.
• 전문성과 지속가능성 확보
   제도적 접근은 복지정책이 단발적인 캠페인이나 일시적 사업이 아니라, 지속가능하고 체계적인 국가 정책으로 자리 잡아야 함을 전제한다. 이를 위해 반드시 요구되는 요소는 전문성(Professionalism) 이다. 청소년복지 분야에는 사회복지사(Social Worker), 청소년지도사(Youth Worker), 상담사(Counselor) 등 전문 인력이 배치되어야 하며, 이들은 단순한 행정 집행이 아니라 실질적인 서비스 기획, 실행, 평가에 중심 역할을 담당해야 한다. 또한 정책의 연속성과 통합성 확보를 위해, 정부 간 협력(Governmental Coordination) 과 부처 간의 유기적인 연계가 필요하다. 예컨대 교육부, 보건복지부, 여성가족부 등 여러 부처가 협력하여 청소년의 다양한 복지욕구를 통합적으로 해결할 수 있는 구조가 마련되어야 한다.
• 청소년의 주체성 존중
   마지막으로, 제도적 접근에서는 청소년을 단지 보호의 대상이 아닌 권리의 주체이자 정책 형성의 주체로 인정한다. 이는 청소년의 참여권(Participation Right)을 보장하고, 복지 서비스 기획 및 평가 과정에 청소년이 실질적으로 참여할 수 있는 구조를 만드는 것을 포함한다. 청소년이 정책과 프로그램의 대상일 뿐 아니라, 자신의 의견을 제시하고 의사결정에 영향을 줄 수 있는 기회를 제공받는 것이 곧 복지 실현의 과정이라는 인식이 반영되어야 한다. 이러한 참여는 청소년의 자율성과 사회적 책임감을 높이는 동시에, 정책의 실효성도 제고한다.

 

 제도적 접근은 청소년복지를 단순한 보호 수준에서 벗어나, 사회 전체가 공동으로 책임을 지고 체계적으로 운영해야 할 공공정책으로 이해한다. 이는 청소년을 위한 법적, 재정적, 조직적 기반을 마련하고, 보편적 서비스 제공, 예방 중심의 개입, 전문인력 확보, 지속 가능한 정책 운영, 그리고 청소년의 주체성 보장을 통해 실현된다. 이러한 접근은 청소년 개인의 삶의 질 향상뿐만 아니라, 사회 전체의 안정성과 통합을 위한 필수적인 전략이다.

 

3. 우리나라 청소년복지 정책에 나타난 제도적 접근의 실제

 우리나라 청소년복지 정책은 제도적 접근의 이념에 근거하여 국가와 지방자치단체가 주체가 되어 청소년의 권리와 복지욕구를 체계적으로 보장하고자 하는 방향으로 전개되어 왔다. 이러한 정책들은 주로 법률 제정, 종합계획 수립, 행정조직 정비, 서비스 제공 체계 구축 등을 통해 실현되고 있으며, 제도적 접근의 핵심 원칙인 보편성(Universality), 공공성(Public Responsibility), 예방성(Preventive Approach), 전문성(Professionalism) 등이 정책 전반에 반영되어 있다.

 

• 청소년복지 정책의 법적 기반
   청소년복지의 제도화는 법률을 통한 제도적 기반 확보에서 출발한다. 현재 우리나라에서 청소년 관련 정책의 근간을 이루는 주요 법률은 다음과 같다.
  • 청소년기본법: 청소년에 대한 국가의 책임과 역할을 명시하며, 청소년정책의 종합적·체계적 추진을 위한 법적 토대를 제공한다. 이 법은 청소년정책기본계획 수립, 청소년육성위원회 설치, 청소년 유해환경 규제 등의 근거가 된다.
  • 청소년복지지원법: 위기 청소년에 대한 보호와 지원 체계를 마련하기 위한 법률로, 청소년상담복지센터, 청소년쉼터, 청소년통합지원체계(CYS-Net) 운영의 법적 근거를 제공한다.
  • 아동복지법, 학교폭력예방 및 대책에 관한 법률, 청소년보호법 등도 청소년복지 정책과 밀접하게 연계되어 제도적 접근을 가능하게 하는 핵심 법률이다.
  • 이러한 법적 기반은 청소년복지를 개인이나 민간의 영역에만 맡기지 않고, 국가가 제도적으로 책임져야 할 영역으로 규정하며, 모든 청소년이 차별 없이 복지서비스를 받을 수 있는 권리의 주체임을 분명히 하고 있다.
• 국가 청소년정책기본계획을 통한 종합적 정책 추진
   청소년복지의 제도적 접근은 국가 차원의 종합계획 수립과 실행을 통해 구체화된다. 대표적으로 「제7차 청소년정책기본계획(2023~2027)」은 복지, 참여, 보호, 자립 등 청소년의 다양한 삶의 영역을 포괄하여 정책적 대응을 설계하고 있다. 이 기본계획은 다음과 같은 특징을 통해 제도적 접근을 실현하고 있다.
  • 청소년의 삶 전반을 고려한 다분야 연계 정책 구성
     교육부, 보건복지부, 여성가족부, 고용노동부 등 여러 부처의 정책을 통합적으로 연계하여 청소년의 생애주기 전반에 걸친 복지 욕구를 포괄하고자 한다.
  • 지역 기반의 복지서비스 강화
     청소년상담복지센터, 청소년쉼터, 청소년자립지원관 등 지역 단위의 복지 인프라 확충을 통해 접근성을 강화하고, 지역 특성과 수요를 반영한 맞춤형 서비스를 제공한다.
  • 위기 청소년 대응체계의 정비
     청소년통합지원체계(CYS-Net)를 통해 교육, 복지, 경찰, 의료 등 여러 분야의 기관이 협력하여 위기청소년을 조기 발굴하고 통합적 개입을 가능하게 한다.
  • 이와 같은 계획은 청소년복지를 개별 사업이나 단편적인 지원에 국한하지 않고, 정책 차원의 총체적·지속적 개입을 가능하게 하는 제도적 기반을 제공한다.
• 주요 제도와 서비스 운영 현황
   제도적 접근이 실제로 구현되는 대표적인 서비스들은 다음과 같다.
  • 청소년상담복지센터(Youth Counseling and Welfare Center)
     전국 시·군·구에 설치된 공공기관으로, 위기청소년 상담, 사례관리, 긴급지원, 프로그램 운영 등의 기능을 수행한다. 이는 지방자치단체가 직접 운영하거나 민간에 위탁하는 형태로 운영되며, 지역 청소년의 복지안전망 역할을 한다.
  • 청소년쉼터(Youth Shelter)
     가출청소년을 보호하고 자립을 지원하는 공간으로, 일시보호형, 단기보호형, 중장기보호형 쉼터로 구분된다. 쉼터는 숙식 제공뿐만 아니라 생활지도, 심리상담, 학업연계, 자립지원 등 포괄적 서비스를 제공한다.
  • 청소년통합지원체계(CYS-Net, Community Youth Safety-Net)
     위기청소년을 조기에 발굴하고, 필요한 서비스를 적절하게 연계·지원하기 위한 지역사회 중심의 네트워크 체계이다. 학교, 경찰서, 보건소, 지방자치단체 등 다양한 기관이 참여하여 사례회의를 통해 개별 청소년의 문제에 대해 공동으로 대응한다.
  • 학교사회복지(School Social Work)
     학교 내에 사회복지사를 배치하여 정서적, 심리적, 사회적 어려움을 겪는 학생을 조기 발견하고 개입하는 제도로, 교육복지우선지원사업 등과 연계되어 운영된다. 이는 교육의 영역과 복지의 영역이 통합적으로 작동하는 제도적 사례에 해당한다.
  • 이러한 제도와 서비스는 청소년의 권리를 중심에 두고, 공공의 책임 하에 전문 인력을 통한 지속적인 복지 개입을 가능하게 한다는 점에서 제도적 접근의 실제적 구현이라 볼 수 있다.
• 제도적 접근의 성과와 한계
   제도적 접근을 통해 우리나라 청소년복지 정책은 과거의 시혜적·보호 중심에서 벗어나 권리 중심의 복지체계로 전환되었으며, 공공부문이 주도하는 다양한 제도적 장치를 마련함으로써 청소년의 삶을 구조적으로 지원할 수 있게 되었다. 그러나 다음과 같은 한계도 존재한다.
  • 지역 간 서비스 격차: 대도시에 비해 농산어촌 지역에서는 인력과 인프라 부족으로 인해 제도적 접근이 실효성을 확보하기 어렵다.
  • 전문 인력 부족: 사회복지사, 상담사 등 청소년복지 전담 인력의 수급과 근무 여건이 열악하여 서비스의 질이 일정 수준 이상 유지되기 어렵다.
  • 정책의 단절성과 일관성 부족: 정부 부처 간 협력의 한계, 단기 사업 중심의 운영 등으로 인해 종합적 접근이 현실적으로 어렵다는 지적이 지속되고 있다.
  • 이러한 한계는 제도적 접근의 취지를 온전히 실현하는 데 있어 구조적 개선이 요구되는 지점이다.

 

 우리나라의 청소년복지 정책은 제도적 접근을 바탕으로 공공의 책임 하에 청소년의 권리를 보장하고, 사회적 안전망을 구축하고자 하는 방향으로 운영되고 있다. 이는 법률, 정책, 서비스 체계, 전문 인력 등 복합적 요소를 포함하는 구조적 대응이며, 실제 운영 과정에서 다양한 성과와 과제를 동시에 내포하고 있다. 청소년복지의 실효성을 높이기 위해서는 제도적 접근의 이념을 현실에 맞게 지속적으로 정비하고 강화해 나가는 정책적 노력이 필수적이다.

 

4. 제도적 접근의 실효성 제고를 위한 과제와 정책적 방향

 청소년복지는 단순히 특정 연령대의 개인을 일시적으로 보호하거나 지원하는 활동이 아니라, 청소년이 권리의 주체로서 건강하게 성장하고, 사회 구성원으로 자립할 수 있도록 구조적·제도적으로 보장하는 국가적 책임의 영역이다. 이러한 관점에서 청소년복지의 제도적 접근은 국가와 공공기관이 중심이 되어, 법적·정책적·재정적 기반을 마련하고, 모든 청소년을 대상으로 한 보편적이고 지속 가능한 복지체계를 구축하는 것을 핵심 내용으로 한다. 본문에서는 먼저 제도적 접근의 개념적 토대를 검토하고, 이를 기반으로 우리나라 청소년복지 정책이 어떻게 설계되고 운영되어 왔는지를 구체적으로 살펴보았다. 청소년기본법, 청소년복지지원법, 청소년정책기본계획 등 법적·정책적 장치들은 청소년복지의 공공성을 제도화하는 데 기여하였고, 청소년상담복지센터, 청소년쉼터, CYS-Net, 학교사회복지 등의 서비스 체계는 청소년의 다양한 복지욕구에 대해 실제적인 개입이 가능하도록 했다. 이러한 정책과 서비스는 모두 제도적 접근의 이념, 즉 보편적 복지 실현, 예방 중심의 개입, 전문성 확보, 정책의 지속가능성 등을 바탕으로 구성되어 있으며, 청소년 복지를 국가적 책임 아래 운영되는 공공정책으로 자리매김하게 했다. 그러나 이러한 제도적 접근이 현실에서 충분히 실현되고 있는지는 여전히 비판적 점검이 필요한 과제이다. 첫째, 지역 간 서비스 격차는 제도적 접근의 ‘보편성’ 원칙을 저해하고 있다. 대도시를 중심으로 제도적 자원이 집중된 반면, 농산어촌이나 소외지역에서는 인프라와 인력 부족으로 인해 제도의 실효성이 낮게 나타나는 경우가 많다. 둘째, 청소년복지 전문 인력의 부족과 열악한 근무환경은 복지서비스의 질적 저하를 야기하며, 제도적 접근의 핵심인 ‘전문성’ 확보에 한계를 드러낸다. 셋째, 부처 간 정책의 통합성 부족과 단기 사업 중심의 운영은 정책의 일관성과 지속 가능성을 위협하는 요소로 작용하고 있다. 이로 인해 개별 청소년의 복지욕구를 통합적으로 대응하는 데 어려움이 있으며, 다부처 협력체계의 기능적 연계가 미흡한 상태이다. 따라서 향후 청소년복지의 제도적 접근을 보다 실효성 있게 실현하기 위해서는 다음과 같은 개선 방향이 요구된다. 우선, 복지서비스의 지역 간 형평성 제고를 위해 인프라 배치 기준을 개선하고, 지방정부의 역량 강화를 위한 중앙정부의 적극적인 지원이 필요하다. 다음으로, 청소년복지 전담 인력의 처우 개선과 전문성 강화를 위한 법적·제도적 보완이 요구된다. 이를 통해 복지서비스의 질을 유지하고, 현장에서 일하는 인력의 지속적인 전문성 향상이 가능해져야 한다. 아울러, 정책의 일관성과 통합성을 확보하기 위한 범정부적 조정기구의 활성화, 청소년의 정책 참여 확대 등도 중요한 과제로 부각된다. 이는 제도적 접근의 핵심 가치인 청소년의 권리 보장과 사회적 통합을 실현하는 데 기여할 수 있다. 결국, 청소년복지의 제도적 접근은 단지 이론적 관점이나 정책 기조에 머무르지 않고, 실제 사회적 약자로서의 청소년이 현장에서 체감할 수 있는 실질적 변화로 이어져야 그 의미를 갖는다. 국가와 사회는 청소년이 단지 보호의 대상이 아닌, 정당한 권리의 주체로서 존중받고 성장할 수 있도록 구조적 책임을 다해야 하며, 이를 위해서는 지속적인 제도 개선과 정책 실행의 성찰이 병행되어야 한다. 청소년복지의 제도적 접근은 청소년 개인의 삶을 넘어서, 미래 사회의 지속 가능성과 통합성 확보를 위한 핵심적 사회투자임을 명확히 인식할 필요가 있다.